פסק-דין בתיק עע"ם 8870/11

השופט י' דנציגר:

           לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת מ' סוקולוב), בעת"מ 35144-07-11, מיום 24.10.2011, בו נדחתה עתירתה של המערערת נגד ההחלטה לדחות את בקשתה למקלט מדיני בישראל.

תמצית העובדות

המערערת, אזרחית קולומביה, נכנסה לישראל כתיירת ביום 31.3.2006 והמשיכה לשהות בה גם לאחר סיום תקופת אשרתה. כעבור כשנה הגישה המערערת בקשה למקלט מדיני, אשר נבחנה על ידי נציבות האו"ם לפליטים בישראל (להלן גם: הנציבות). למערערת נערך ראיון על ידי הנציבות, בו טענה כי היא נרדפת על ידי כוחות גרילה בארצה בשל חשד לריגול לטובת הצבא הקולומביאני. נציבות האו"ם לפליטים העריכה את גרסתה של המערערת כבלתי מהימנה והמליצה לדחות את בקשתה למקלט מדיני. ביום 21.1.2009 נעצרה המערערת והוצא כנגדה צו הרחקה ומשמורת, אך היא שוחררה בשל טענתה כי בקשתה למקלט תלויה ועומדת. ביום 1.6.2009 המליצה הועדה המייעצת לענייני פליטים (להלן: הועדה המייעצת) לדחות את בקשתה של המערערת לאחר שדנה בבקשה ב"הליך מקוצר". המלצה זו אומצה על ידי ראש רשות האוכלוסין ההגירה ומעברי הגבול, אשר דחה את בקשת המערערת למקלט מדיני. ביום 13.9.2009 השיגה המערערת (על גבי "Appeal Application Form") על ההחלטה בעניינה. השגה זו נדונה ביחידת ה-RSD כ"בקשה לעיון מחדש" ונמחקה על הסף, ביום 6.7.2011, תוך שהוטעם כי המערערת לא סיפקה הסבר סביר לבעיות האמינות שהתגלו בראיון עימה ולא מסרה מידע חדש ורלוונטי אשר היה בו כדי לשנות את ההמלצה לועדה המייעצת. כנגד החלטה זו עתרה המערערת לבית המשפט לעניינים מינהליים.

ההליכים לפני בית המשפט קמא

בעתירתה טענה המערערת כי בהליך בחינת בקשתה בועדה המייעצת נפלו פגמים משמעותיים וכן כי לא היה על הועדה לאמץ את המלצת נציבות האו"ם לפליטים. המערערת הטעימה כי גרסתה נמצאה בלתי מהימנה בשל חוסר יכולתה לענות על שאלות גיאוגרפיות ופוליטיות וזאת לאור השכלתה הדלה. כמו כן, הלינה המערערת על ההחלטה למחוק על הסף את ערעורה, אשר לטענתה התקבלה מבלי שנעשתה התייחסות לכלל המסמכים מטעמה ולהנחיות נציבות האו"ם לפליטים בדבר הגנה על תושבי קולומביה מפני גירוש. על רקע זה, טענה המערערת כי ההחלטה בעניינה התקבלה ללא סמכות, בחוסר תום לב, ובאופן שרירותי ועל כן אינה סבירה. מנגד, גרס משרד הפנים כי הוא הפעיל את סמכותו באופן ראוי וסביר תוך שקילת מכלול העובדות והנתונים שהוצגו לפניו. משרד הפנים תיאר בהרחבה את הנהלים שנקבעו לעניין בחינת בקשות למקלט מדיני לאורך השנים. על רקע זה, טען משרד הפנים כי בקשת המקלט של המערערת טופלה הן ב"ערכאה הראשונה" והן בהשגתה, בהתאם לנהלים הקיימים. כן נטען כי לא נפלו פגמים בהליך הטיפול בבקשה וכי דחייתה היתה ראויה ומוצדקת. הודגש כי המערערת נמצאת בארץ מזה למעלה מחמש שנים וכי בקשתה הוגשה בחוסר תום לב.

בית המשפט קמא דחה כאמור את עתירתה של המערערת. בית המשפט הדגיש כי נציבות האו"ם לפליטים התרשמה כי המערערת "חוששת באופן כללי מהגרילה בארצה אולם היא לא נרדפת באופן אישי, ולכן פחדיה אינם מכניסים אותה להגדרה של אמנת הפליטים" (שם, בפיסקה 20). בית המשפט קבע, לאחר עיון בפרוטוקול הראיון, כי מסקנה זו מבוססת וסבירה. הוטעם כי לו חששה המערערת לחייה היתה מגישה את בקשת המקלט עוד בעצירת הביניים שערכה במדריד בדרכה לישראל, ולא כשנה לאחר ששהתה בארץ ללא אשרה כדין ובעת שכבר החלה לעבוד. עוד הוסבר כי לא סביר שהמערערת תותיר את בנה בקולומביה, כדבריה, שעה שלטענתה נשקפת שם סכנה לחייה. כמו כן הטעים בית המשפט כי דבריה של המערערת במהלך הראיון היו רוויים בסתירות, בלתי קוהרנטיים ונעדרו פרטים בסיסיים אודות רדיפתה הנטענת. בית המשפט הוסיף כי אף אם רמת השכלתה של המערערת השפיעה על תשובותיה, לא בכך היה נעוץ כישלונה בראיון. בהמשך קבע בית המשפט כי ההחלטה בעניינה של המערערת לא נתקבלה באופן שרירותי ובלתי מנומק, תוך שאבחן את עניינה מעת"מ (מנהלי מרכז) 3415-05-10 הרננדז נ' משרד הפנים (14.8.2011). בתוך כך, הודגש כי ההחלטה על דחיית בקשתה התקבלה לאחר שדבריה נמצאו בלתי אמינים. בית המשפט קבע כי בנסיבות האמורות גם אם הועדה המייעצת פעלה ללא יושב ראש כנדרש אין בכך כדי להשפיע על התוצאה בעניינה. כמו כן, קבע בית המשפט כי ההחלטה על דחיית בקשתה לעיון מחדש נעשתה בהתאם לנוהל הרלבנטי. לבסוף, למד בית המשפט מדבריה של המערערת כי היא הגיעה לישראל מחמת מצוקה כלכלית. לאור האמור, נדחתה העתירה תוך שהמערערת חויבה בהוצאות משפט בסך 5,000 ש"ח, בצמוד למדד יוקר המחיה.

טענות המערערת

המערערת - באמצעות בא כוחה, עו"ד גיא ברנד - גורסת כי לא היה מקום לדחות את עתירתה ולחייבה בהוצאות משפט. המערערת שבה ומלינה על מסקנתה של נציבות האו"ם לפליטים. לטענתה, דבריה בראיון היו עקביים וחפים מסתירות, והיא אף נמצאה מהימנה בהקשרים שונים, אך לא ידעה להשיב לשאלות פוליטיות וגיאוגרפיות בשל השכלתה הדלה. כמו כן, מלינה המערערת על התנהלותה של הועדה המייעצת, אשר דנה בעניינה שעה שלא היה בה יושב ראש מכהן, ללא התכנסות, והמליצה לדחות את בקשתה בכפיפה אחת עם בקשות רבות נוספות. כן נטען כי קיים ספק בדבר האותנטיות של חתימתו של ראש רשות האוכלוסין על ההחלטה בעניינה. המערערת טוענת כי לא היה מקום לדחות את השגתה שהוגשה כ"ערעור" על הסף. כמו כן טוענת המערערת לשגיאות שונות שלשיטתה נפלו בפסק דינו של בית משפט קמא. לטענתה, בית המשפט קמא לא התייחס למסמך רשמי שמאשר את עקירתה של המערערת בשל פעילות של כוחות גרילה, כמו גם להמלצותיה של נציבות האו"ם לפליטים בדבר מתן הגנה מפני גירוש לנתיני קולומביה, אשר הונחו לפני יחידת ה-RSD. המערערת מוסיפה כי שגה בית משפט קמא עת קבע כי יש לראות בחלוף הזמן עד להגשת בקשת המקלט, או בעובדה שבנה של המערערת נותר בקולומביה, כאינדיקציות להיעדר מהימנותה. כן נטען כי בית המשפט ביסס את החלטתו על טענות המשיבים שלבשו צורה של הכחשה כללית ואשר לא היו מבוססות. לסיום מצביעה המערערת על שיעורי הדחיה הגבוהים של בקשות מקלט שלדידה מצביעים על פגם במערכת המקלט בישראל.

טענות המשיבים

המשיבים - באמצעות באת כוחם, עו"ד הילה גורני - גורסים כי דין הערעור להידחות בהיעדר עילה להתערבות בפסק דינו של בית המשפט קמא. המשיבים טוענים כי בית המשפט קמא עמד על כך שהמערערת לא הוכיחה כדבעי את עילת המקלט והתרשם כי היא הגיעה לישראל בשל מצוקה כלכלית. לטענת המשיבים, אין מקום להתערבות ערכאת הערעור בממצאים שנקבעו על ידי הרשות המינהלית, על בסיס התרשמות בלתי אמצעית מן המערערת, ואשר אומצו על ידי בית המשפט קמא. המשיבים מציינים כי הנטל להוכיח עילה למקלט מדיני מוטל על מבקש המקלט, כאשר לא מדובר בנטל של מה בכך. המשיבים מוסיפים וטוענים כי לא נפל פגם בהליך בחינת בקשת המקלט של המערערת והשגתה. לטענת המשיבים, טענות המערערת לפגמים בהתנהלות הועדה המייעצת אינן מבוססות ובכל מקרה אין בהן כדי להשפיע על התוצאה בעניינה נוכח אופיה של הועדה המייעצת כגוף מייעץ. המשיבים מוסיפים כי הנוהל המאפשר לדחות על הסף בקשת מקלט פרטנית שהינה בקשת סרק, כמו גם בקשה לעיון חוזר שאינה מגלה נסיבות חדשות, הינו נוהל סביר, שנולד על רקע ריבוי בקשות מקלט המוגשות ללא כל יסוד ומטעמים כלכליים גרידא. לבסוף, נטען כי אין להתערב בפסיקת ההוצאות בבית המשפט קמא שכן מדובר בתחום הנתון לשיקול דעתה של הערכאה הדיונית.

דיון והכרעה

לאחר שעיינתי בנימוקי הערעור ובתגובות המשיבים, במוצגים ובאסמכתאות השונות, ולאחר שהקשבתי לטענות הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות וכך אמליץ לחבריי לעשות.

מסגרת נורמטיבית

על החלטת הרשויות בדבר בקשות למקלט מדיני חלות שתי מערכות דינים: דיני הפליטים הבין-לאומיים וכללי המשפט המינהלי.

במישור המשפט הבין-לאומי, חתומה מדינת ישראל על אמנת הפליטים ועל הפרוטוקול המשלים לה [האמנה בדבר מעמדם של פליטים, כ"א 65, 5 (נפתחה לחתימה ב-1951) (אושררה ב-1954) (להלן: אמנת הפליטים אוהאמנה); הפרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים, כ"א 690, 23]. הוראות אמנת הפליטים לא אומצו בחקיקה פנימית, אך אין חולק כי המדינה מחויבת לכבדן. הדבר בא לידי ביטוי ב"נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל" אשר קובע כי "הטיפול בבקשות למקלט מדיני ייעשה בהתאם לדין בישראל ובשים לב למחויבויות שנטלה על עצמה מדינת ישראל לפי אמנת ג'נבה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951 ולפי הפרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים משנת 1967" [ראו: "נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל" משרד הפנים, רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (2011). להלן: נוהל הטיפול במבקשי מקלט או הנוהל].

כידוע, אמנת הפליטים מגדירה "פליט" כאדם "הנמצא מחוץ למדינת אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת, ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור" [כך על פי התרגום הרשמי של אמנת הפליטים, בסימן א' לאמנה. ראו גם: עע"ם 8675/11 טדסה נ' יחידת הטיפול במבקשי מקלט, פיסקה 8 (14.5.2012) (להלן: עניין טדסה); עע"ם 2244/12 פלונית נ' משרד הפנים פיסקה 18 (21.8.2012)]. אמנת הפליטים מקנה לאדם אשר הוכר כ"פליט" על ידי מדינת המקלט שורה של הגנות וזכויות כאשר הבסיסית בהן היא ההגנה מפני גירוש למדינה בה יהיו חייו או חירותו של הפליט בסכנה בשל הטעמים האמורים [ראו: סעיפים 34-12 לאמנת הפליטים]. העיקרון לפיו אין לגרש אדם לגבולות הארצות בהן נשקפת סכנה לחייו או לחירותו (עיקרון ה-non refoulement) אומץ זה מכבר גם בהלכה הפסוקה של בית משפט זה [ראו גם: בג"ץ 4702/94 אל-טאיי נ' שר הפנים, פ"ד מט(3) 843, 850-848 (1995); עניין טדסה, בפיסקה 8].

אם כן, על מנת לזכות בהגנות שמקנה האמנה לפליטים נדרשת, דה פקטו, הכרה של מדינת המקלט במבקש המקלט כ"פליט"; כאשר לשם הכרה זו יש צורך בתשתית עובדתית מתאימה [יוער, כי מקובל לראות בהכרה זו כדקלרטיבית באופיה, ראו: סעיף 28 ל-UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (reedited 1992) (להלן: ספר העזר); יובל לבנת "פליטים מעסיקים ו'פתרונות מעשיים' בבג"ץ: בעקבות בג"ץ 3612/10 קו לעובד נ' הממשלה" משפטים על אתר ג 23, ה"ש 22 (התשע"א) וההפניות שם]. השאלה כיצד ואימתי תיעשה הכרה כאמור נתונה להכרעתה של מדינת המקלט, שכן בעוד אמנת הפליטים קובעת את ההוראות המהותיות בדבר מעמדם של פליטים, היא מותירה למדינות החברות את החירות לעצב את סדרי הדין והראיות ליישומן [ראו: סעיפים 191-189 לספר העזר. לביקורת, ראו: טלי קריצמן ואדריאנה קמפ "כינונו של משטר פליטים בישראל: בין מדינה לחברה אזרחית", בתוך משפט חברה ותרבות - העצמה במשפט 55, 64-63 (מימי אייזנשטדט וגיא מונדלק עורכים, 2008)].

לצד האמור, כפופות רשויות המדינה המופקדות על הטיפול בבקשות למקלט מדיני לכללי המשפט המינהלי, ובהם החובה לבסס את החלטתן על תשתית עובדתית סבירה [ראו למשל, בג"ץ 483/86 ח"כ שולמית אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(2) 1, 53-51 (1987); בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412, 425-423 (1994) (להלן: עניין יורונט)]. בעניין יורונט נקבע כי מכוח חובה זו נדרשת הרשות לאסוף נתונים באורח סביר לצורך קבלת ההחלטה; לשקול לצורך החלטתה אך ורק את הנתונים השייכים לעניין; לעשות שימוש בנתונים אמינים בלבד; ולהשתית החלטתה על תשתית ראייתית אשר תומכת בהחלטה באופן סביר. עם זאת, הובהר כי "אין מדובר בכללים נוקשים...", אלא "...המינהל הציבורי חייב לפעול בדרך כלל באופן גמיש ויעיל תוך שהוא שומר על ההגינות והסבירות" [שם, בעמ' 425-423. ההדגשה אינה במקור - י.ד.].